Ucrânia, Líbia, Sudão do Sul… Os múltiplos caminhos da mediação diplomática

No caso de conflitos armados ou diplomáticos, a mediação é de vital importância, como demonstra o conflito russo-ucraniano. Mas o que exatamente é e como pode ajudar?

Em dois meses e meio de guerra, já houve várias tentativas de mediação no conflito russo-ucraniano: a Turquia, Israël, bem como vários Estados Árabes et Europeu, sans oublier a UE como tal ou o un enviaram representantes a Moscou, Kiev ou ambas as capitais; recentemente o pape também se ofereceu para mediar.

A mediação está no centro da ação diplomática. Mas o que é isso exatamente?

La mediação é a intervenção de um terceiro na busca da solução de uma controvérsia. Não se contenta, em geral, em iniciar um diálogo entre Estados (ou entre um Estado e um movimento armado de oposição): também propõe soluções. Qualquer mediação pressupõe que as partes interessadas concordam com a escolha do mediador e confiam em um terceiro para desempenhar esse papel.

É importante escolher o momento da mediação com cuidado: se ocorrer muito cedo, será considerado uma forma de interferência; se intervir tarde demais, será de pouca ajuda.

A mediação expõe o mediador. Mas quem é ele? Ele pode ser o representante de um poder alheio às questões em jogo; pode vir de uma potência imperial que queira impor uma forma de pressão moral para que surja uma solução; ou pode ser uma autoridade moral ou científica (a Santa Sé, uma academia, etc.).

Os mediadores podem ser classificados em dois grupos. O primeiro grupo é constituído pelos Estados, quer atuem isoladamente ou colectivamente, em particular através das organizações internacionais que são em grande parte seus descendentes. A segunda é composta por atores privados e ONGs.

Por que um Estado media?

La mediação estatal pode ser explicada por três razões, que não são mutuamente exclusivas:

1. A vontade de resolver as crises que ameaçam a estabilidade global. Este é particularmente o caso das inúmeras mediações tentadas durante décadas nos conflitos do Oriente Médio.
2. O prestígio ligado à mediação. Um chefe de Estado pode obter grande satisfação pessoal ao oferecer mediação. Recordemos o prestígio que o ex-presidente Clinton conquistou sua mediação na Irlanda do Norte.
3. A preocupação em resolver as disputas “entre si”: os poderes mediadores querem de certa forma descartar qualquer oferta de mediação externa; isso explica por que os três mediadores na disputa sobre o Transnístria (uma república autoproclamada localizada no leste da Moldávia) foram a Rússia, a Ucrânia e a OSCE, com os EUA e a UE como observadores. Mas ainda nos atreveríamos a falar de mediação para este território vizinho da Ucrânia quando a segurança da Moldávia se tornou muito frágil?

Estados Mediadores

Alguns Estados se especializaram em mediação. É o caso, em particular, da Áustria e da Suíça. Sem dúvida, isso se deve ao seu status neutro, embora a Áustria seja membro da UE e, portanto, esteja vinculada ao cláusula de solidariedade do Tratado da União. A Suíça tem acompanhado, nas últimas décadas, mais de trinta processos de paz em mais de vinte Estados. Em particular, hospedou mediações entre Armênia e Turquia e entre o Geórgia e Rússia.

Outros estados também mediaram. É o caso, por exemplo, de Argélia durante a crise dos reféns da Embaixada dos Estados Unidos em Teerã ou da Noruega no conflito israelo-palestino, o que leva ao reconhecimento mútuo de Israel e da OLP bem como a assinatura de Acordos de Oslo em 1993. A Noruega retirou um experiência valiosa, que ela usou, por exemplo, em seu oferta de mediação para resolver a agitação interna na Guatemala (acordos em 1995), ou para acabar com a guerra civil no Sri Lanka (2000).

O papel do secretário-geral da ONU

O Secretário-Geral da ONU está desempenhando um papel cada vez maior na mediação. Foi o caso do Timor oriental (disputa entre a Indonésia e Portugal) ou sobre Chipre.

Um exemplo que merece destaque é o de a intervenção do Secretário-Geral Perez de Cuellar no caso do Guerreiro do Arco-íris (1985). Recordamos que este barco da organização ecológica Greenpeace, que se preparava para levar a cabo uma acção contra os testes nucleares franceses no Pacífico, tinha sido afundado por agentes dos serviços secretos franceses no porto de Auckland, na Nova Zelândia. A disputa entre a França e a Nova Zelândia foi resolvida graças à mediação do secretário-geral da ONU, que elaborou uma solução que previa a transferência e detenção dos dois agentes secretos em uma base militar francesa no Pacífico.

Diplomacia paralela

O segundo grupo de mediadores é aquele formado por particulares ou ONGs, no âmbito do que é conhecido em inglês como o “Trilha II Diplomacia”. Há um grupo heterogêneo de indivíduos motivados por interesses políticos, prestígio ou mesmo uma certa forma de altruísmo.

Podemos facilmente citar o rico empresário Martelo Armand que a comunidade de Sant'Egidio, bem descrita por Dominique de Villepin como "verdadeira ONU de Trastevere", que trabalhou pela paz em Moçambique, bem como no Níger e na Guiné-Conakry. Poderíamos também citar o ex-presidente Jimmy Carter, que gastou muito oferecer sua mediação em conflitos na África.

Embora a mediação tenha sido o trabalho de um único estado, hoje é muitas vezes realizada por um grupo de estados, seja o Quarteto (UE, EUA, Rússia, ONU) para o Oriente Médio ou por um grupo de organizações internacionais como o Grupo de Contato Internacional na Líbia que reúne as Nações Unidas e a União Africana.

A mediação ideal depende dos conflitos

Quais são as qualidades do mediador ideal? Vários cenários devem ser distinguidos:

• A mediação da Santa Sé, adequada às disputas entre dois Estados tradicionalmente cristãos (por exemplo, em 1984 entre Argentina e Chile sobre o Canal de Beagle ou entre Cuba e Estados Unidos).

• A mediação oferecida pelos pequenos Estados, porque estes obviamente não competem com as grandes potências e seguir uma proposta de mediação de um pequeno país pode ser vista como uma forma de aumentar o prestígio da grande potência. Pensemos, por exemplo, na mediação, já mencionada, da Argélia na crise dos reféns na embaixada dos Estados Unidos em Teerã.
• Uma forma bem-sucedida de mediação é a da ONU em casos de disputas complexas que não são questões para as grandes potências (por exemplo, em Timor Leste).
• Finalmente, as mediações realizadas por particulares ou organizações são particularmente adequadas a situações em que uma das partes em conflito teme que a mediação de um terceiro Estado dê demasiada influência ao seu rival. Também Jimmy Carter poderia intervir com sucesso no conflito entre a Etiópia e a Eritreia no final da década de 1980. Embora as conversações não tenham levado imediatamente à paz, houve um cessar-fogo que durou mais de um ano. Esta mediação levou à organização de um referendo sob a égide da ONU e àindependência da Eritreia em 1993.

As qualidades para uma mediação bem-sucedida

Um certo número de qualidades são esperados do mediador.

Primeiro, ele deve ser imparcial e não expressar preferência, mesmo que não sinta o mesmo afeto por cada uma das partes em conflito. A imparcialidade é a condição sine qua non para gozar da confiança das partes. Isso é tanto mais importante quanto ele deve ser capaz de oferecer um compromisso que seja de igual benefício para os Estados envolvidos.

Em segundo lugar, o mediador deve ser capaz de exercer influência. Isso pode ter origem nos sucessos já alcançados pelo mediador no passado e no fato de não haver alternativa viável em determinado momento; foi isso que, sem dúvida, levou a Argélia a ser escolhida como mediadora durante a crise dos reféns americanos em Teerã em 1980. A influência pode vir do esplendor espiritual do mediador, como no caso da Santa Sé. Mas é verdadeiramente eficaz quando se baseia na capacidade de oferecer compensações ou sanções tangíveis, incluindo a redução da ajuda económica e militar, como foi o caso do Negociações de Camp David em 1978. Tanto Israel quanto Egito receberam compensação financeira dos Estados Unidos em troca de sua flexibilidade. Além disso, a influência do mediador pode ser multiplicada se uma série de outros atores internacionais (Estados, organizações internacionais) apoiarem essa mediação.

Há outra condição para o sucesso da mediação: ser capaz de realizá-la por um período de tempo relativamente longo. O envolvimento prolongado permite a familiarização com a disputa e evita falsas expectativas. Deste ponto de vista, as organizações internacionais têm a vantagem de poder trabalhar a longo prazo, não estando a sua mediação sujeita a ciclos eleitorais (que afectam o trabalho dos governos).

O exemplo da mediação entre o Norte e o Sul do Sudão

O cientista político americano Zartman formulou sobre este assunto a teoria do "impasse prejudicial para todos" (“impasse mutuamente ferindo”). Se as duas partes conflitantes estão em um impasse, este é o “momento certo” para mediar.

A título de ilustração, podemos citar o conflito entre o Norte e o Sul do Sudão no início dos anos 2000. O mediador americano (Colin Powell) conseguiu convencer as partes em conflito de que não poderiam vencer. Os Estados Unidos, assim, impulsionaram o processo de mediação, oferecendo ao governo de Cartum a possibilidade de suspender as sanções econômicas americanas.

Os líderes sudaneses decidiram então embarcar no caminho de um acordo de paz negociado com o Sul. A alavancagem americana combinou incentivos diplomáticos e econômicos com a ameaça de intensificar o regime de sanções se Cartum se recusasse a negociar um compromisso. Ou, inversamente, a promessa de suspender as sanções se o governo sudanês mostrasse flexibilidade e entrasse em uma verdadeira negociação de paz.

Formas de mediação

A este respeito, deve-se notar que a mediação é muitas vezes também uma questão de incentivos utilizados pelo mediador. Estes podem ser econômicos. Também durante as chamadas negociações de Lancaster House sobre a independência do Zimbábue em 1979, o Reino Unido e os Estados Unidos usaram incentivos financeiros (promessas de apoio econômico ao novo estado e o levantamento das sanções da ONU) para convencer a minoria branca (que recebeu garantias de terra) e a delegação liderada por Mugabe a chegar a um acordo. O levantamento das sanções no caso de negociações sobre a capacidade nuclear do Irã seguem a mesma lógica.

A mediação muitas vezes requer força diplomática. Isso é para exercer pressão máxima sobre as partes. Em Dayton, em 1995, os americanos haviam trancado os atores do conflito na Bósnia até que um acordo árduo fosse obtido.

Por fim, lembre-se de que a mediação é um processo único. Não é para durar. Não substitui as medidas para restaurar a paz e reconstruir o quadro normativo.

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Raoul Delcorde, Professor Visitante de Estudos Europeus, Universidade Católica de Louvain (UCLouvain)

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