Ucrania, Libia, Sudán del Sur… Los múltiples caminos de la mediación diplomática

En el caso de conflictos armados o diplomáticos, la mediación es de vital importancia, como lo demuestra el conflicto ruso-ucraniano. Pero, ¿qué es exactamente y cómo puede ayudar?

En dos meses y medio de guerra, ya ha habido varios intentos de mediación en el conflicto ruso-ucraniano: el Turquía, Israel, así como varios Estados árabes et Europeo, sin olvidar la UE como tal y la ONU han enviado representantes a Moscú, Kiev o ambas capitales; recientemente el pape también se ofreció a mediar.

La mediación está en el corazón de la acción diplomática. Pero que es exactamente?

La mediación es la intervención de un tercero en la búsqueda de la solución de una controversia. No se contenta, en general, con iniciar un diálogo entre Estados (o entre un Estado y un movimiento armado de oposición): también propone soluciones. Cualquier mediación supone que las partes involucradas están de acuerdo en la elección del mediador y confían en que un tercero desempeñe este papel.

Es importante elegir con cuidado el momento de la mediación: si ocurre demasiado pronto, se considerará como una forma de interferencia; si interviene demasiado tarde, será de poca ayuda.

La mediación expone al mediador. Pero, ¿quién es él? Puede ser el representante de un poder ajeno a los asuntos en juego; puede provenir de un poder imperial que quiere imponer una forma de presión moral para que surja una solución; o puede ser una autoridad moral o científica (la Santa Sede, una academia, etc.).

Los mediadores se pueden clasificar en dos grupos. El primer grupo está formado por los Estados, ya sea que actúen solos o colectivamente, en particular a través de las organizaciones internacionales que son en gran parte sus descendientes. El segundo está compuesto por actores privados y ONG.

¿Por qué un estado media?

La mediación estatal puede explicarse por tres razones, que no son mutuamente excluyentes:

1. La voluntad de resolver las crisis que amenazan la estabilidad global. Este es particularmente el caso de las numerosas mediaciones intentadas durante décadas en los conflictos de Oriente Medio.
2. El prestigio ligado a la mediación. Un jefe de estado puede obtener una gran satisfacción personal al ofrecer mediación. Recordemos el prestigio que ganó el ex presidente Clinton de su mediación en Irlanda del Norte.
3. La preocupación por resolver las disputas “entre uno mismo”: los poderes mediadores quieren en cierto modo descartar cualquier oferta de mediación externa; esto explica por qué los tres mediadores en la disputa por el Transnistria (una república autoproclamada ubicada en el este de Moldavia) estaban Rusia, Ucrania y la OSCE, con EE. UU. y la UE como observadores. Pero, ¿todavía nos atreveríamos a hablar de mediación para este territorio vecino de Ucrania cuando la seguridad de Moldavia se ha vuelto muy frágil?

Estados mediadores

Algunos Estados se han especializado en la mediación. Este es el caso, en particular, de Austria y Suiza. Sin duda, esto se debe a su estatus neutral, aunque Austria es miembro de la UE y, por lo tanto, está obligada por el cláusula de solidaridad del Tratado de la Unión. Suiza tiene acompañado, en las últimas décadas, más de treinta procesos de paz en más de veinte Estados. En particular, ha albergado mediaciones entre armenia y turquia y entre el georgia y rusia.

Otros estados también han mediado. Este es el caso, por ejemplo, de Argelia durante la crisis de los rehenes de la Embajada de los Estados Unidos en Teherán o de la Noruega en el conflicto palestino-israelí, lo que conduce a la reconocimiento mutuo de Israel y la OLP así como la firma de Acuerdos de Oslo en 1993. Noruega retiró una experiencia apreciable, que utilizó, por ejemplo, en su oferta de mediación para dirimir los disturbios internos en Guatemala (acuerdos en 1995), o por poner fin a la guerra civil en Sri Lanka (2000).

El papel del secretario general de la ONU

El Secretario General de la ONU está desempeñando un papel cada vez más importante en la mediación. Este fue el caso de la Timor oriental (disputa entre Indonesia y Portugal) o sobre Chipre.

Un ejemplo que vale la pena mencionar es el de la intervención del secretario general Pérez de Cuéllar en el caso del Guerrero arcoiris (1985). Recordamos que este barco perteneciente a la organización ecologista Greenpeace, que se disponía a realizar una acción dirigida contra los ensayos nucleares franceses en el Pacífico, había sido hundido por agentes de los servicios secretos franceses en el puerto de Auckland, en Nueva Zelanda. El diferendo entre Francia y Nueva Zelanda se resolvió gracias a la mediación del secretario general de la ONU, que elaboró ​​una solución que preveía el traslado y detención de los dos agentes secretos en una base militar francesa en el Pacífico.

diplomacia paralela

El segundo grupo de mediadores es el formado por particulares u ONG, en el marco de lo que se conoce en inglés como the “Diplomacia Vía II”. Existe un grupo heterogéneo de individuos motivados por intereses políticos, prestigio o incluso cierta forma de altruismo.

Podemos citar con la misma facilidad al rico hombre de negocios Martillo de Armand que la comunidad de Sant'Egidio, bien descrita por Dominique de Villepin como "verdadera ONU de Trastevere", que trabajó por la paz en Mozambique, así como en Níger y Guinea-Conakry. También podríamos citar al ex presidente Jimmy Carter, quien gastado mucho para ofrecer su mediación en conflictos en África.

Si bien la mediación ha sido durante mucho tiempo el trabajo de un solo estado, hoy en día a menudo la lleva a cabo un grupo de estados, ya sea el Cuarteto (UE, EE. UU., Rusia, ONU) para el Medio Oriente o por un grupo de organizaciones internacionales como el Grupo de Contacto Internacional sobre Libia que reúne a las Naciones Unidas y la Unión Africana.

La mediación ideal depende de los conflictos

¿Cuáles son las cualidades del mediador ideal? Hay que distinguir varios escenarios:

• Mediación de la Santa Sede, muy adecuada para disputas entre dos estados tradicionalmente cristianos (por ejemplo, en 1984 entre Argentina y Chile por el Canal Beagle o entre cuba y estados unidos).

• La mediación que ofrecen los pequeños estados, porque estos últimos obviamente no compiten con las grandes potencias y seguir una propuesta de mediación de un pequeño país puede verse como una forma de aumentar el prestigio de la gran potencia. Pensemos, por ejemplo, en la mediación, ya mencionada, de Argelia en la crisis de los rehenes en la embajada de Estados Unidos en Teherán.
• Una forma exitosa de mediación es la de la ONU en casos de disputas complejas que no son temas para las grandes potencias (por ejemplo, en Timor Oriental).
• Por último, las mediaciones realizadas por personas u organizaciones privadas son particularmente adecuadas para situaciones en las que una de las partes en conflicto teme que la mediación de un tercer Estado le dará demasiada influencia a su rival. También Jimmy Carter podría intervenir con éxito en el conflicto entre Etiopía y Eritrea a fines de la década de 1980. Aunque las conversaciones no condujeron inmediatamente a la paz, hubo un alto el fuego que duró más de un año. Esta mediación condujo a la organización de un referéndum bajo los auspicios de la ONU y a laindependencia de Eritrea en 1993.

Las cualidades para una mediación exitosa

Se espera un cierto número de cualidades del mediador.

En primer lugar, debe ser imparcial y no manifestar preferencia, aunque no sienta el mismo afecto por cada una de las partes en conflicto. La imparcialidad es condición sine qua non para gozar de la confianza de las partes. Esto es tanto más importante cuanto que debe poder ofrecer un compromiso que beneficie por igual a los Estados involucrados.

En segundo lugar, el mediador debe poder ejercer influencia. Esto puede tener su origen en los éxitos ya alcanzados por el mediador en el pasado y el hecho de que no existe una alternativa viable en un momento dado; esto es lo que indudablemente llevó a Argelia a ser elegida como mediadora durante la crisis de los rehenes estadounidenses en Teherán en 1980. La influencia puede provenir del resplandor espiritual del mediador, como en el caso de la Santa Sede. Pero es verdaderamente eficaz cuando se basa en la capacidad de ofrecer compensaciones o sanciones tangibles, incluida la reducción de la ayuda económica y militar, como ocurrió en el Negociaciones de Camp David en 1978. Tanto Israel como Egipto recibieron una compensación financiera de los Estados Unidos a cambio de su flexibilidad. Además, la influencia del mediador puede multiplicarse si una serie de otros actores internacionales (Estados, organizaciones internacionales) apoyan esta mediación.

Existe otra condición para el éxito de la mediación: poder llevarla a cabo durante un período de tiempo relativamente largo. La participación prolongada permite familiarizarse con la disputa y evita falsas expectativas. Desde este punto de vista, los organismos internacionales tienen la ventaja de poder trabajar a largo plazo, no estando su mediación sujeta a ciclos electorales (que afectan la labor de los gobiernos).

El ejemplo de la mediación entre el norte y el sur de Sudán

El politólogo estadounidense Zartman formuló sobre este tema la teoría del "punto muerto dañino para todos" (“punto muerto que se lastima mutuamente”). Si las dos partes en conflicto están en un callejón sin salida, este es el "momento adecuado" para mediar.

A modo de ilustración, podemos citar el conflicto entre el norte y el sur de Sudán a principios de la década de 2000. El mediador estadounidense (Colin Powell) pudo convencer a las partes en conflicto de que no podían ganar. Estados Unidos impulsó así el proceso de mediación al ofrecer al gobierno de Jartum la posibilidad de levantar las sanciones económicas estadounidenses.

Los líderes sudaneses decidieron entonces emprender el camino de un acuerdo de paz negociado con el Sur. La influencia estadounidense combinó los incentivos diplomático-económicos con la amenaza de intensificar el régimen de sanciones si Jartum se negaba a negociar un compromiso. O por el contrario, la promesa de levantar las sanciones si el gobierno sudanés mostraba flexibilidad y entraba en una verdadera negociación de paz.

formas de mediación

A este respecto, cabe señalar que la mediación suele ser también una cuestión de incentivos utilizados por el mediador. Estos pueden ser económicos. También durante las llamadas negociaciones de Lancaster House sobre la independencia de Zimbabue en 1979, Reino Unido y Estados Unidos utilizaron incentivos financieros (promesas de apoyo económico al nuevo estado y levantamiento de sanciones de la ONU) para convencer a la minoría blanca (que recibió garantías territoriales) y a la delegación encabezada por Mugabe de llegar a un acuerdo. El levantamiento de las sanciones en el caso de negociaciones sobre la capacidad nuclear de Irán sigue la misma lógica.

La mediación a menudo requiere forzamiento diplomático. Se trata de ejercer la máxima presión sobre las partes. En Dayton, en 1995, los estadounidenses habían encerrado a los actores del conflicto bosnio hasta que se obtuviera un reñido acuerdo.

Finalmente, recuerde que la mediación es un proceso único. No está destinado a durar. No reemplaza las medidas para restaurar la paz y reconstruir el marco normativo.

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Raoul Delcorde, Profesor Visitante de Estudios Europeos, Universidad Católica de Lovaina (UCLouvain)

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